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| [20011214]국민기초생활보장법 시행1년 평가와 과제 |
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국민기초생활보장법 1년 시행 평가와 과제
·주최: 경제정의실천시민연합
·일시: 2001년 12월 14일(금) 10:00
·장소: 경실련 강당
국회의원 김 홍 신
이미 오래전부터 연령을 기준으로 한 생활보호제도가 저소득지원시스템으로서 한계를 가진다는 점이 수차 지적되었다. 이러한 우려는 1997년 IMF 구제금융을 거치면서 대규모 실업사태로 인하여 근로소득과 이전소득이 단절되는 계층이 늘면서 기존의 생활보호제도가 지원해야 할 대상이 급증하였고, 근로능력이 있는 것으로 간주되어 지원이 배제된 사람들이 생계를 위협받게 되는 상황이 광범위하게 나타났다. 이에 대한 대안입법으로 국민기초생활보장법 제정의 움직임이 시민사회단체에서 시작되었다.
지난 98년 6월 29일 민노총, 경실련, 참여연대, 여연등이 참여한 사회보장정책협의모임에서 ‘국민기초생활보장법제정과 저소득실직자생활보장방안 정책공청회’를 개최하였고, 98년 7월 23일에 일용직저소득노동자실업대책협의회, 경실련, 참여연대등 20여개의 사회단체 주최로 국회의사당앞에서 ‘국민기초생활보장법 제정 촉구대회’를 열었고, 저는 그 날로 국민기초생활보장법 입법 청원을 소개했다.
청원이 소개된 후 꼬박 1년만에 국민기초생활보장법이 99년 8월에 본회의를 통과하였고, 2000년 10월부터 법이 시행되어 이제 법이 시행된지 1년이 경과했다.
법 시행 1년을 맞이하여 많은 단위에서 평가회를 개최한 것으로 알고 있고, 국회에서도 올해 국정감사때 국민기초생활보장제도에 대한 평가가 중점적으로 이루어졌다.
먼저 사회복지제도의 양대 수레바퀴인 공적부조에 많은 관심을 가지고 법제정에 앞장서고 적극적으로 평가회를 개최한 경실련에게 보건복지위원으로서 감사의 말씀을 전한다.
앞서 발제하신 두분의 발제를 잘 들었습니다.
허준수 교수께서는 사회복지 최일선에서 일하는 200여명의 사회복지전담공무원 설문조사를 토대로 발표해주셨고, 김진수 교수께서는 기초법 추진 경과에 초점을 맞추어 평가를 해주셨는데, 전반적으로 발제자의 의견에 동의한다.
다만, 제가 보건복지위원으로 활동하면서 보완이 필요하다고 생각했던 사항을 중심으로 말씀드리고자 한다.
첫째, 대상자 선정 및 급여의 기준이 되는 최저생계비 계측의 문제이다.
공포만 하고 실제 보장 책임이 없었던 생활보장제도보다 최소한의 인간다운 삶을 영위할 수 있는 최저생계비만큼 국가가 보장하겠다는 국민기초생활보장법은 여러모로 진일보한 점이 있다. 하지만 현재의 최저생계비 산출이 법 정신에 근거해서 과학적이고 합리적으로 산출되는지는 따져봐야 한다고 생각한다.
국민기초생활보장법 제4조제2항에는 “이 법에 의한 급여의 기준(즉 최저생계비)은 보건복지부장관이 수급자의 연령·가구규모·거주규모·거주지역 기타 생활여건등을 고려하여 정한다.”고 규정하고 있다. 현재 최저생계비는 4인가구, 중소도시 기준으로 정하고 있어 거주지역이나 가구의 특성이 고려되지 않아 상대적으로 급여 박탈, 급여 과잉이 일어나고 있는 계층이나 지역이 있을 수 있다.
작년 국감때 거주지역이나 가구특성이 고려되어 최저생계비가 산출되어야 한다고 제기했지만 아직까지 정책에 반영되고 있지 않은 실정이다.
또한 최저생계비 수준과 관련해서 일각에서는 최저생계비가 과도하게 높이 책정되었다는 주장도 있고, 최저생계조차 할수 없이 낮게 책정되었다는 주장도 있다. 작년에는 예결위장에서 최저생계비와 최저임금이 비교되면서 한판 논쟁이 있었다.
당시 저는 복지부 최저생계비 담당 사무관과 노동부 최저임금 담당 사무관과 장시간 토론을 하였다. 토론과정에서 제가 느낀 것은 최저생계비 산출 과정, 산출 단위가 보다 전문화되고 정교해져야 한다는 것이었다.
노동부의 최저임금의 경우, 노동부장관이 최저임금위원회에 심의요청을 한다. 최저임금위원회 산하에는 ①실무를 지원하는 독자적인 사무국이 있고, ② 임금수준전문위원회, 생계비전문위원회, 연구위원회, 운영위원회등으로 4개의 위원회를 구성하고 있고, 특히 2개의 전문위원회에서는 생계비 산출 방식, 결과 분석, 임금 및 사업체 실태조사 결과 분석등 각 분야의 전문적인 운영을 시도하고 있다. 또한 사무국을 상설적으로 운영하여 위원회에서 제시하는 실태조사 및 통계자료를 제공하고 있다.
반면에 현재 최저생계비는 한국보건사회연구원의 용역결과를 토대로 중앙생활보장위원회에서 심의, 의결하여 복지부장관이 공표하는데, 실상 한 기관의 용역결과에 의해 최저생계비가 결정된다고 해도 과언이 아니다. 최저생계비의 중요성에 비추어 보았을 때 계측 및 결정과정에 있어 보완이 필요하다고 생각한다. 최근 복지부에서도 최저생계비 전문위원회를 한시적으로 구성하는등 노력을 하고 있으나, 합리적인 최저생계비 계측을 위해서는 상시적으로 중앙생활보장위원회를 지원할 수 있는 전문위원회 및 실무 사무국 설치가 필요하다.
구체적으로 ① 최저생계비 등 기준설정 및 급여기준에 관한 전문위원회 ② 자활사업 관련 전문위원회 ③ 생활보장사업 기본 제도 및 디자인에 대한 전문위원회를 구성하고 나아가 이들에게 관련 자료 제공 및 업무 처리를 할 수 있는 사무국 설치가 필요하다고 생각한다.
이러한 노력을 통해 최저생계비 계측 및 결정에 있어 사회적 신뢰성을 확보해야 한다.
나아가 김진수 교수님도 언급하셨다시피 최저임금수준, 사회보험에서 지급하는 급여수준등을 고려해 사회보험과 공적부조의 급여 지급 지표를 총체적으로 재조정하여 합리적이고 신뢰성 있는 기준이 설정되어야 한다고 생각한다.
둘째, 자활사업 대상층에 대한 명확한 표적집단 및 특성화된 지원프로그램이 필요하다.
현재 자활사업은 두가지 역할을 수행해야 한다. 하나는 생계비 지급에 대한 조건이행절차로서, 또다른 하나는 탈빈곤을 위한 지원책으로서 자활사업이다.
첫 번째와 관련하여, 2001년 7월 현재, 자활사업에 참여해야 생계비가 지원되는 조건부과대상자 4만8천명 중 3만3천명만이 자활사업에 참여하였다. 70%만이 조건을 이행하고 있고, 30%는 조건을 이행하지 않고 있다. 이같은 현상은 지난 7개월동안 지속되고 있다. (아래 표 참조)
이는 조건부과 대상자에 대한 자활사업 유인책 부재, 자활사업인프라 부족, 장기간 노동기회에서 방치된 수급자의 특성등 많은 이유가 있겠으나 소득공제 제도 미실시, 적합한 프로그램 생산의 미비 등 정부의 적극적인 노력이 부족했다는 점을 지적하지 않을 수 없다.
<표>조건부과대상자자활사업참여현황 [ 단위: 명] 구분
계
비취업대상자
(복지부 소관)
취업대상자
(노동부 소관)
2001.1
조건대상자
52
37
15
참여자(참여률)
36
69%
29
78%
7
47%
2001.3
조건대상자
50
↓
36
14
↓
참여자(참여률)
34
68%
28
78%
6
43%
2001.6
대상자
50
↓
35
15
↓
참여자(참여률)
34
68%
29
83%
5
33%
2001.7
대상자
48
↓
34
14
↓
참여자(참여률)
33
69%
28
83%
5
36%
두 번째 적극적 자활사업 활성화와 관련해서 평가를 하자면 상대적으로 자활가능성이 큰 차상위 계층에 대한 참여 및 지원이 확대되어야 한다. 현재 자활사업은 조건부수급자 중심으로만 진행되어 자활사업이 조건부과라는 행정적 조치에 치중되어 탈빈곤 가능성이 높은 차상위계층에 대한 집중적인 자활사업이 미흡하다.
허준수 교수님 발제에서도 알 수 있듯이 자활사업에 대한 평가는 상대적으로 부정적이다.
노동시장에서 장기간 이탈되고 근로능력과 조건이 열악한 빈곤층을 노동시장에 진입하게 하는 것은 쉬운 작업이 아니기 때문에 자활목표를 대상층별로 세분화하여 다양한 수위의 프로그램이 강구되어야 할 것이다.
셋째, 국민기초생활보장제도는 중앙정부 뿐만아니라 지자체도 적극적으로 함께 참여하여 각단위에 적합한 제도와 정책을 생산해야 한다.
국민기초생활보장제도의 성공적인 정착을 위해서는 지자체의 역할이 중요하다.
현재 기초법에 명시된 지방생활보장위원회의 역량강화, 지역자활협의체의 역동적인 기능수행, 기초생활보장기금 설치 및 운령조례 제정 등 지자체가 해야 할 일이 많다고 생각한다.
저는 작년에 전국 시도, 시군구 생활보호위원회 구성인원을 체크한 적이 있다. 당시 생활보호위원회 위원들의 87%이상이 공무원이었고, 심지어 100%가 공무원인 위원회도 많았고, 서면의결한 곳이 대부분이었다. 올해 9월에 기초생활보장기금 설치 및 운령조례를 조사해 본 결과, 전국 시도 16개 중 3군데가 설치되지 않았으며, 시군구 232개 지자체 중 155곳이 설치되지 않아 설치률이 36%에도 미치지 못했다. 기금 조성 역시 232개 시군구 중 49곳만이 기금을 조성하고 있었다.
예전의 생활보호제도에서는 획일적 기준에 의해 급여 지급 전달만을 지자체가 담당했다면 국민기초생활보장제도에서는 합리적 대상자 선정, 자활지원책 등 지자체 역할이 대폭 강화되었으나, 제도 변화에 따른 지자체의 자기 역할변화에 대한 발빠른 대응이 미흡한 실정이다.
넷째, 사회복지전문요원의 인력충원 및 질적 제고 프로그램이 지원되어야 한다.
사회복지전문요원들은 대상자 선정-급여제공-자활지원까지 모든 영역에 걸쳐 개입하는 기초법 인적 인프라의 핵심이다. 2000년 8월 사회복지전담공무원의 정원은 총 4,800명이었으나 현원은 4,486명이었고, 2001년 6월에는 정원 5,440명 중 현원은 4,552명이었고, 2001년 10월이 지나서야 현원이 5,267명이 되었다. 내년에는 7,200명 예산을 확보하고 있지만 인력이 예산인원만큼 확보될지는 의문이다.
인력충원이 7,200명 수준으로 확보되도록 노력해야 하며, 이제는 양적 측면뿐만 아니라 질적 향상을 위해서 사회복지전담공무원의 전문성 확보를 위한 프로그램을 지원해야 한다.
현장에서도 소득파악에서부터 자활지원계획까지 기획해야 하는데 이에 대한 전문 교육이 부재하다는 목소리가 많다. 전문적인 초기상담과 체계적인 사례관리 프로그램을 위해서는 이에 대한 보수교육이 필요하다.
국민기초생활보장법은 말그대로 국민의 힘으로 제정된 법이다. 저 또한 수많은 난관과 저항에 부딪치면서 과연 이 법이 제정될 수 있을까? 고뇌도 많이 했었다.
국민 대다수가 공감했고, 결국 그 힘으로 법은 제정되었다. 국민기초생활보장법은 이제 시작이다.
앞으로 국민기초생활보장법은 소득인정액 실시, 소득공제 실시등 많은 제도가 실험되고 적용될 것이며, 그때마다 논쟁이 거듭될 것이다.
논쟁이 있을 때마다 정부는 개방적이고 적극적으로 국민과 공유하고 변화하는 자세가 필요할 것이다. 저 또한 법을 발의한 사람으로서 책임지는 자세로 일할 것임을 약속드리며, 여기 계신분도 적극적인 비판과 제언을 해 주시기를 기대한다.
국민기초생활보장법 1년 시행 평가와 과제
·주최: 경제정의실천시민연합
·일시: 2001년 12월 14일(금) 10:00
·장소: 경실련 강당
국회의원 김 홍 신
이미 오래전부터 연령을 기준으로 한 생활보호제도가 저소득지원시스템으로서 한계를 가진다는 점이 수차 지적되었다. 이러한 우려는 1997년 IMF 구제금융을 거치면서 대규모 실업사태로 인하여 근로소득과 이전소득이 단절되는 계층이 늘면서 기존의 생활보호제도가 지원해야 할 대상이 급증하였고, 근로능력이 있는 것으로 간주되어 지원이 배제된 사람들이 생계를 위협받게 되는 상황이 광범위하게 나타났다. 이에 대한 대안입법으로 국민기초생활보장법 제정의 움직임이 시민사회단체에서 시작되었다.
지난 98년 6월 29일 민노총, 경실련, 참여연대, 여연등이 참여한 사회보장정책협의모임에서 ‘국민기초생활보장법제정과 저소득실직자생활보장방안 정책공청회’를 개최하였고, 98년 7월 23일에 일용직저소득노동자실업대책협의회, 경실련, 참여연대등 20여개의 사회단체 주최로 국회의사당앞에서 ‘국민기초생활보장법 제정 촉구대회’를 열었고, 저는 그 날로 국민기초생활보장법 입법 청원을 소개했다.
청원이 소개된 후 꼬박 1년만에 국민기초생활보장법이 99년 8월에 본회의를 통과하였고, 2000년 10월부터 법이 시행되어 이제 법이 시행된지 1년이 경과했다.
법 시행 1년을 맞이하여 많은 단위에서 평가회를 개최한 것으로 알고 있고, 국회에서도 올해 국정감사때 국민기초생활보장제도에 대한 평가가 중점적으로 이루어졌다.
먼저 사회복지제도의 양대 수레바퀴인 공적부조에 많은 관심을 가지고 법제정에 앞장서고 적극적으로 평가회를 개최한 경실련에게 보건복지위원으로서 감사의 말씀을 전한다.
앞서 발제하신 두분의 발제를 잘 들었습니다.
허준수 교수께서는 사회복지 최일선에서 일하는 200여명의 사회복지전담공무원 설문조사를 토대로 발표해주셨고, 김진수 교수께서는 기초법 추진 경과에 초점을 맞추어 평가를 해주셨는데, 전반적으로 발제자의 의견에 동의한다.
다만, 제가 보건복지위원으로 활동하면서 보완이 필요하다고 생각했던 사항을 중심으로 말씀드리고자 한다.
첫째, 대상자 선정 및 급여의 기준이 되는 최저생계비 계측의 문제이다.
공포만 하고 실제 보장 책임이 없었던 생활보장제도보다 최소한의 인간다운 삶을 영위할 수 있는 최저생계비만큼 국가가 보장하겠다는 국민기초생활보장법은 여러모로 진일보한 점이 있다. 하지만 현재의 최저생계비 산출이 법 정신에 근거해서 과학적이고 합리적으로 산출되는지는 따져봐야 한다고 생각한다.
국민기초생활보장법 제4조제2항에는 “이 법에 의한 급여의 기준(즉 최저생계비)은 보건복지부장관이 수급자의 연령·가구규모·거주규모·거주지역 기타 생활여건등을 고려하여 정한다.”고 규정하고 있다. 현재 최저생계비는 4인가구, 중소도시 기준으로 정하고 있어 거주지역이나 가구의 특성이 고려되지 않아 상대적으로 급여 박탈, 급여 과잉이 일어나고 있는 계층이나 지역이 있을 수 있다.
작년 국감때 거주지역이나 가구특성이 고려되어 최저생계비가 산출되어야 한다고 제기했지만 아직까지 정책에 반영되고 있지 않은 실정이다.
또한 최저생계비 수준과 관련해서 일각에서는 최저생계비가 과도하게 높이 책정되었다는 주장도 있고, 최저생계조차 할수 없이 낮게 책정되었다는 주장도 있다. 작년에는 예결위장에서 최저생계비와 최저임금이 비교되면서 한판 논쟁이 있었다.
당시 저는 복지부 최저생계비 담당 사무관과 노동부 최저임금 담당 사무관과 장시간 토론을 하였다. 토론과정에서 제가 느낀 것은 최저생계비 산출 과정, 산출 단위가 보다 전문화되고 정교해져야 한다는 것이었다.
노동부의 최저임금의 경우, 노동부장관이 최저임금위원회에 심의요청을 한다. 최저임금위원회 산하에는 ①실무를 지원하는 독자적인 사무국이 있고, ② 임금수준전문위원회, 생계비전문위원회, 연구위원회, 운영위원회등으로 4개의 위원회를 구성하고 있고, 특히 2개의 전문위원회에서는 생계비 산출 방식, 결과 분석, 임금 및 사업체 실태조사 결과 분석등 각 분야의 전문적인 운영을 시도하고 있다. 또한 사무국을 상설적으로 운영하여 위원회에서 제시하는 실태조사 및 통계자료를 제공하고 있다.
반면에 현재 최저생계비는 한국보건사회연구원의 용역결과를 토대로 중앙생활보장위원회에서 심의, 의결하여 복지부장관이 공표하는데, 실상 한 기관의 용역결과에 의해 최저생계비가 결정된다고 해도 과언이 아니다. 최저생계비의 중요성에 비추어 보았을 때 계측 및 결정과정에 있어 보완이 필요하다고 생각한다. 최근 복지부에서도 최저생계비 전문위원회를 한시적으로 구성하는등 노력을 하고 있으나, 합리적인 최저생계비 계측을 위해서는 상시적으로 중앙생활보장위원회를 지원할 수 있는 전문위원회 및 실무 사무국 설치가 필요하다.
구체적으로 ① 최저생계비 등 기준설정 및 급여기준에 관한 전문위원회 ② 자활사업 관련 전문위원회 ③ 생활보장사업 기본 제도 및 디자인에 대한 전문위원회를 구성하고 나아가 이들에게 관련 자료 제공 및 업무 처리를 할 수 있는 사무국 설치가 필요하다고 생각한다.
이러한 노력을 통해 최저생계비 계측 및 결정에 있어 사회적 신뢰성을 확보해야 한다.
나아가 김진수 교수님도 언급하셨다시피 최저임금수준, 사회보험에서 지급하는 급여수준등을 고려해 사회보험과 공적부조의 급여 지급 지표를 총체적으로 재조정하여 합리적이고 신뢰성 있는 기준이 설정되어야 한다고 생각한다.
둘째, 자활사업 대상층에 대한 명확한 표적집단 및 특성화된 지원프로그램이 필요하다.
현재 자활사업은 두가지 역할을 수행해야 한다. 하나는 생계비 지급에 대한 조건이행절차로서, 또다른 하나는 탈빈곤을 위한 지원책으로서 자활사업이다.
첫 번째와 관련하여, 2001년 7월 현재, 자활사업에 참여해야 생계비가 지원되는 조건부과대상자 4만8천명 중 3만3천명만이 자활사업에 참여하였다. 70%만이 조건을 이행하고 있고, 30%는 조건을 이행하지 않고 있다. 이같은 현상은 지난 7개월동안 지속되고 있다. (아래 표 참조)
이는 조건부과 대상자에 대한 자활사업 유인책 부재, 자활사업인프라 부족, 장기간 노동기회에서 방치된 수급자의 특성등 많은 이유가 있겠으나 소득공제 제도 미실시, 적합한 프로그램 생산의 미비 등 정부의 적극적인 노력이 부족했다는 점을 지적하지 않을 수 없다.
두 번째 적극적 자활사업 활성화와 관련해서 평가를 하자면 상대적으로 자활가능성이 큰 차상위 계층에 대한 참여 및 지원이 확대되어야 한다. 현재 자활사업은 조건부수급자 중심으로만 진행되어 자활사업이 조건부과라는 행정적 조치에 치중되어 탈빈곤 가능성이 높은 차상위계층에 대한 집중적인 자활사업이 미흡하다.
허준수 교수님 발제에서도 알 수 있듯이 자활사업에 대한 평가는 상대적으로 부정적이다.
노동시장에서 장기간 이탈되고 근로능력과 조건이 열악한 빈곤층을 노동시장에 진입하게 하는 것은 쉬운 작업이 아니기 때문에 자활목표를 대상층별로 세분화하여 다양한 수위의 프로그램이 강구되어야 할 것이다.
셋째, 국민기초생활보장제도는 중앙정부 뿐만아니라 지자체도 적극적으로 함께 참여하여 각단위에 적합한 제도와 정책을 생산해야 한다.
국민기초생활보장제도의 성공적인 정착을 위해서는 지자체의 역할이 중요하다.
현재 기초법에 명시된 지방생활보장위원회의 역량강화, 지역자활협의체의 역동적인 기능수행, 기초생활보장기금 설치 및 운령조례 제정 등 지자체가 해야 할 일이 많다고 생각한다.
저는 작년에 전국 시도, 시군구 생활보호위원회 구성인원을 체크한 적이 있다. 당시 생활보호위원회 위원들의 87%이상이 공무원이었고, 심지어 100%가 공무원인 위원회도 많았고, 서면의결한 곳이 대부분이었다. 올해 9월에 기초생활보장기금 설치 및 운령조례를 조사해 본 결과, 전국 시도 16개 중 3군데가 설치되지 않았으며, 시군구 232개 지자체 중 155곳이 설치되지 않아 설치률이 36%에도 미치지 못했다. 기금 조성 역시 232개 시군구 중 49곳만이 기금을 조성하고 있었다.
예전의 생활보호제도에서는 획일적 기준에 의해 급여 지급 전달만을 지자체가 담당했다면 국민기초생활보장제도에서는 합리적 대상자 선정, 자활지원책 등 지자체 역할이 대폭 강화되었으나, 제도 변화에 따른 지자체의 자기 역할변화에 대한 발빠른 대응이 미흡한 실정이다.
넷째, 사회복지전문요원의 인력충원 및 질적 제고 프로그램이 지원되어야 한다.
사회복지전문요원들은 대상자 선정-급여제공-자활지원까지 모든 영역에 걸쳐 개입하는 기초법 인적 인프라의 핵심이다. 2000년 8월 사회복지전담공무원의 정원은 총 4,800명이었으나 현원은 4,486명이었고, 2001년 6월에는 정원 5,440명 중 현원은 4,552명이었고, 2001년 10월이 지나서야 현원이 5,267명이 되었다. 내년에는 7,200명 예산을 확보하고 있지만 인력이 예산인원만큼 확보될지는 의문이다.
인력충원이 7,200명 수준으로 확보되도록 노력해야 하며, 이제는 양적 측면뿐만 아니라 질적 향상을 위해서 사회복지전담공무원의 전문성 확보를 위한 프로그램을 지원해야 한다.
현장에서도 소득파악에서부터 자활지원계획까지 기획해야 하는데 이에 대한 전문 교육이 부재하다는 목소리가 많다. 전문적인 초기상담과 체계적인 사례관리 프로그램을 위해서는 이에 대한 보수교육이 필요하다.
국민기초생활보장법은 말그대로 국민의 힘으로 제정된 법이다. 저 또한 수많은 난관과 저항에 부딪치면서 과연 이 법이 제정될 수 있을까? 고뇌도 많이 했었다.
국민 대다수가 공감했고, 결국 그 힘으로 법은 제정되었다. 국민기초생활보장법은 이제 시작이다.
앞으로 국민기초생활보장법은 소득인정액 실시, 소득공제 실시등 많은 제도가 실험되고 적용될 것이며, 그때마다 논쟁이 거듭될 것이다.
논쟁이 있을 때마다 정부는 개방적이고 적극적으로 국민과 공유하고 변화하는 자세가 필요할 것이다. 저 또한 법을 발의한 사람으로서 책임지는 자세로 일할 것임을 약속드리며, 여기 계신분도 적극적인 비판과 제언을 해 주시기를 기대한다.
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